Анализ внутренней системы оценки качества образования через призму локальных нормативных актов общеобразовательных организаций

Обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования (далее — ВСОКО) согласно Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее ФЗ «Об образовании в РФ») отнесено к компетенции образовательной организации. Ей дано право выстраивать такую систему, которая бы, во-первых, соответствовала требованиям законодательства, во-вторых, учитывала региональные особенности и задачи в сфере образования, в-третьих отвечала потребностям всех участников образовательных отношений и, в-четвертых, соотносилась с миссией образовательной организацией, ее собственными целями и задачами. Именно поэтому в современной нормативной правовой базе отсутствует документ, который бы четко регламентировал деятельность организаций по вопросу организации внутренних оценочных процедур.

Главная проблема выстраивания ВСОКО сегодня связана, на наш взгляд, с термином «система». По требованию законодательства образовательные организации разрабатывают необходимые документы по оценке качества, не учитывая их взаимосвязь и взаимозависимость. В результате можно наблюдать большое количество локальных нормативных актов внутри одной организации, которые подчас не только не согласуются между собой, но и противоречат друг другу. Это может говорить либо о том, что документы разработаны формально и не исполняются, либо о том, что организация действует хаотично, зачастую нерационально используя собственные ресурсы.

В сентябре 2020 года было проведено небольшое исследование, цель которого заключалась в том, чтобы разработать подходы к оценке согласованности локальных нормативных актов по вопросу оценки качества образования между собой, а также соответствия их содержания законодательству в сфере образования.

На наш взгляд, это поможет образовательным организациям не просто систематизировать свою деятельность в области оценки качества образования, но и оптимизировать временные и трудовые затраты, а также более качественно осуществлять анализ, делать выводы и выстраивать дальнейшие перспективы развития организации. Если этим не заниматься, то получится оценка ради оценки и, следовательно, положительные результаты подготовки обучающихся будут во многом зависеть не от деятельности школы, а от внешних факторов (начальной подготовки обучающихся, их мотивации, наличия репетиторов, врожденных способностей и т.д.).

В исследовании приняли заочное участие 25 образовательных организаций Санкт-Петербурга.

В первую очередь был разработан перечень нормативных правовых актов, требования которых следует учитывать при организации деятельности по оценке качества и ее документальном оформлении. В перечень вошли следующие документы:

• Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в РФ";
• Государственная программа РФ "Развитие образования на 2018-2025, утвержденная постановлением Правительства от 26.12.2017 № 1642;
• Указ Президента от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ до 2024 года;
• Национальный проект «Образование», утвержденный протоколом заседания президиума Совета при Президенте РФ от 24.12.2018 № 16;
• Федеральные государственные образовательные стандарты начального общего, основного общего, среднего общего образования;
• Порядок проведения самообследования образовательных организаций, утвержденный приказом Минобрнауки России от 14.06.2013 № 462;
• Показатели деятельности образовательных организаций, подлежащей самообследованию, утвержденные приказом Минобрнауки России от 10.12.2013 № 1324.

А также ряд документов регионального значения:

• Закон Санкт-Петербурга «Об образовании в Санкт-Петербурге» от 17.07.2013 № 461-83;
• Региональные проекты по реализации национального проекта «Образование», утвержденные протоколом заседания Проектного комитета по направлению «Образование» в Санкт-Петербурге от 21.11.2019 № 6;
• Модель Санкт-Петербургской региональной системы оценки качества образования, Положение о Санкт-Петербургской региональной системы оценки качества образования и критерии Санкт-Петербургской региональной системы оценки качества образования, утвержденные распоряжением Комитета по образованию от 03.07.2019 № 1987-р.

В качестве объекта исследования были выбраны следующие локальные нормативные акты:

• Программа развития образовательной организации (предпочтение отдавалось программам, разработанным после 2018 года);
• Образовательные программы;
• Локальные нормативные акты, регламентирующие вопросы системы оценки качества образования (Положения о ВСОКО, о внутришкольном мониторинге, внутришкольном контроле, об учете достижений обучающихся, о текущем контроле и промежуточной аттестации и т.д.);
• Отчеты о результатах самообследования за 2019 год.

Следующим этапом был определен список организаций для исследования. Учреждения отбирались по следующим принципам:

• по результатам проведенных в 2019 году рейтингов (в выборку попали как успешные учреждения, так и не попавшие в ТОП-100 лучших);
• из разных районов Санкт-Петербурга;
• разных типов и видов;
• разных направленностей (СОШ, гимназии, лицеи, школы с углубленным изучением отдельных предметов).

В ходе исследования были обнаружены следующие особенности:

• Программы развития редко содержат проекты, направленные на совершенствование (модернизацию, оптимизацию и т.д.) ВСОКО, не более 20% из числа изученных организаций. Большинство программ включает задачи по повышению качества образования, но лишь в нескольких программах они отражены в конкретных проектах, мероприятиях. В целом, исходя из содержания программ, предполагается, что выполнение всех проектов (и образовательного, и воспитательного, и социального характера) автоматически приведет к повышению качества образования. К сожалению, отсутствие конкретного плана действий, перечня мероприятий и целевых показателей не позволяет сделать вывод о выполнимости поставленных задач.
• Основные образовательные программы на 90% дублируют примерные программы. С одной стороны, это можно объяснить требованиями законодательства. Статья 12 ФЗ «Об образовании в РФ» предписывает разрабатывать образовательные программы с учетом примерных. С другой стороны, ФГОС предъявляет требования к обязательной части программы. Часть, формируемую участниками образовательных отношений, образовательная организация отражает самостоятельно. Раздел, посвященный системе оценки, практически все организации оставляют в неизменном виде.
• ВСОКО описана в разных документах образовательной организации, однако они чаще всего не согласуются между собой — дублируют или даже противоречат друг другу. Судя по документам, представленным на сайте, в организациях отсутствует практика внесения изменений в документы или своевременного обновления сайта.
• Отчеты о результатах самообследования преимущественно соответствуют требованиям законодательства, но, к сожалению, часто представлены статистическими данными, без анализа и предложений по улучшению качества указанных показателей. Связь с программой развития также не наблюдается, даже если она посвящена повышению качества образования.

Проблемы общего характера, например, содержания документов также рассматривались, но они не входят в задачи данной статьи, поэтому не указываются.

Вывод, который можно сделать по результатам анализа всех документов: локальные нормативные акты, связанные с оценкой качества образования, не согласуются между собой. При этом можно наблюдать отдельные совпадения, но они, скорее, носят случайный характер. Сознательно подобную работу в организациях не проводят.

Объяснение такому положению вещей можно найти в следующем:

• Организациям не ставилась такая задача ранее (например, согласовывать свою программу развития с образовательной программой и другими документами);
• Ряд документов разрабатывается по принципу «наличия», закон не устанавливает для них никаких структурных и содержательных требований, кроме того, что они должны быть разработаны, утверждены и согласованы. Следовательно, качество таких документов во многом зависит от компетентности разработчика.
• Отношение к созданию локальных нормативных актов вообще в нашей стране традиционно колеблется от негативного до снисходительного. Поэтому многие документы кажутся формальными, пустыми, непродуманными и т.д.
• Со сменой закона поменялась нормативная база, терминология. При этом очень мало создавалось методических рекомендаций, разъяснений со стороны федеральных органов исполнительной власти.

ФЗ «Об образовании в РФ» существует уже 8 лет, а разные регионы по-прежнему читают его по-разному. Образовательным организациям сложнее всего. Министерство просвещения не сочло необходимым создавать рекомендации по определенному направлению, а контрольно-надзорные органы того или иного региона не уполномочены их разрабатывать. Поэтому школы вынуждены решать эти проблемы самостоятельно — читать документы и понимать их в силу своей квалификации (иногда без юриста сложно разобраться в тонкостях), общаться с коллегами, изобретать что-то свое (иногда в нарушение закона). Во избежание неприятностей образовательные организации плодят множество локальных нормативных актов (разработанных по требованию старого закона и неотмененных, на всякий случай, а также с учетом нового закона и тех документов, которые они обнаружили на сайтах коллег).

Таким образом, актуальным становится проводимое исследование с целью помочь образовательным организациям посмотреть на свои локальные нормативные акты под другим углом зрения. Результатом исследования являются так называемые чек-листы. Они помогут проанализировать разработанные документы, отражающие деятельность организации в области оценки качества образования, на предмет их соответствия требованиям законодательства и на предмет их согласованности между собой. После заполнения чек-листов организация увидит недочеты в документах и сможет их устранить. Чек-листы не анализируют содержание и структуру отдельных документов, они позволяют увидеть, как идея, отраженная в программе развития, реализуется на практике (через образовательную программу и ВСОКО) и к каким результатам приводит (в отчете о результатах самообследования).

В заключении, хотелось бы отметить, что данное исследование можно условно разделить на два больших этапа: первый — разработка чек-листов; второй — их верификация. Первый этап завершен. Работу второго этапа планируется провести в сотрудничестве с образовательными организациями. Практика показала, что сайты образовательных организаций не всегда содержат актуальную информацию, поэтому очный режим сотрудничества по-прежнему является предпочтительным. К тому же, совместная работа с чек-листами, на наш взгляд, может способствовать совершенствованию навыков планирования и анализа у руководящих работников, ответственных за разработку стратегически важных документов организации.